Permesso di costruire e diritti dei terzi

La formula “fatti salvi i diritti dei terzi” con cui viene rilasciato un permesso di costruire quali obblighi di verifica impone in capo all’amministrazione comunale?

Il Consiglio di Stato con la sentenza del 24 luglio 2020, n.4745 ha fornito dei chiarimenti sulla base anche di quanto già più volte espresso dalla giurisprudenza ossia che  “se è vero che l'Amministrazione comunale, nel corso dell'istruttoria deve verificare che esista il titolo per intervenire sull'immobile per il quale è chiesta  la concessione (ovvero il permesso) è anche vero, però, che deve escludersi un obbligo del Comune di effettuare complessi accertamenti diretti a ricostruire tutte le vicende riguardanti la titolarità dell'immobile, o di verificare l'inesistenza di servitù o altri vincoli reali che potrebbero limitare l'attività edificatoria dell'immobile, atteso che il permesso di costruire è un atto amministrativo che rende semplicemente legittima l'attività edilizia nell'ordinamento pubblicistico, e regola solo il rapporto che, in relazione a quell'attività, si pone in essere tra l'autorità amministrativa che lo emette ed il soggetto a favore del quale è emesso, ma non attribuisce a favore di tale soggetto diritti soggettivi conseguenti all'attività stessa, la cui titolarità deve essere sempre verificata alla stregua della disciplina fissata dal diritto comune” (in senso conforme, Cons. Stato, V, 7 settembre 2009, n. 5223; id., V, 7 settembre 2007 n. 4703; id., V, 2 ottobre 2002 n. 5165).

La regola generale per il cui il permesso di costruire è rilasciato “salvi i diritti dei terzi”, ha aggiunto il Consiglio di Stato, trova un limite nei casi in cui, come quello oggetto di controversia, il Comune  sia a conoscenza che il diritto di chi richiede il titolo abilitativo è contestato.

In tal caso, l’amministrazione comunale deve compiere le indagini necessarie per verificare se tali contestazioni siano fondate e non rilasciare il titolo se il richiedente non sia in grado di fornire elementi seri a fondamento del suo diritto (in termini, Cons. Stato, IV, 23 dicembre 2019, n.6394; vedi anche id., IV, 14 gennaio 2019, n. 310; id., V, 8 novembre 2011, n. 5894).

La fattispecie oggetto di disamina da parte del collegio era relativa al diniego di un permesso di costruire in sanatoria che l’amministrazione aveva basato su una contestazione ricevuta da parte di soggetti terzi in merito alla titolarità della porzione di territorio su cui ricadevano le opere da sanare  (titolarità dichiarata in virtù di usucapione che però non era stata oggetto di accertamento da parte dell’autorità giudiziaria).

In allegato la sentenza del Consiglio di Stato del 24 luglio 2020, n. 4745

Consiglio di Stato 4745 2020 docx

Permessi di costruire e Scia: operativa la proroga triennale

Il Decreto Legge 76/2020 cd. “Semplificazioni” (G.U. n. 178 del 16/07/2020) ha previsto all’art. 10, comma 4 una proroga straordinaria triennale:

- dei termini di inizio e fine lavori dei permessi di costruire rilasciati o formatisi fino al 31 dicembre 2020 che avranno a disposizioni 4 anni (1 + 3) per l’inizio dei lavori e/o 6 anni (3 + 3) per l’ultimazione delle opere;

- delle Scia edilizie presentate entro il 31 dicembre 2020 che saranno efficaci 6 anni (3+3), mentre in via ordinaria per le Scia non è possibile richiedere una proroga ma, una volta scaduta, è necessario presentare una nuova Scia per la parte eventualmente ancora  da realizzare.

La norma - in vigore dal 17 luglio scorso - prevede nello specifico che “Per effetto della comunicazione del soggetto interessato di volersi avvalere del presente comma, sono prorogati di tre anni i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come indicati nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020, purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato e sempre che i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione dell’interessato, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati. La medesima proroga si applica alle segnalazioni certificate di inizio attività presentate entro lo stesso termine ai sensi degli articoli 22 e 23 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.”.

La proroga del DL 76/2020, pur nella sua formulazione che può dare luogo a diverse interpretazioni, risulta piuttosto ampia sia sotto il profilo temporale (tre anni, mentre il decreto 69/2013 aveva disposto una proroga straordinaria dei titoli abilitativi per due anni), sia sotto quello applicativo perché riguarda anche permessi di costruire e Scia che non sono stati ancora rilasciati o presentati. Non è stata prevista una analoga proroga delle convenzioni urbanistiche e dei relativi piani attuativi che si auspica possa essere inserita in sede di conversione del decreto legge.

Condizioni per l’operatività della proroga

Per l’operatività della proroga occorre che:

• il soggetto interessato presenti al Comune competente una comunicazione con la quale esplicita la volontà di avvalersi della proroga prevista dall’art. 10, comma 4 del DL 76/2020, indicando se sia relativa all’inizio e/o l’ultimazione dei lavori (si allega un fac-simile di comunicazione da compilare e presentare al comune);
• i termini di inizio o fine lavori non siano già decorsi al momento della comunicazione al Comune;
• il permesso di costruire o la Scia non risultino in contrasto, al momento della comunicazione, con  nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati. La proroga pertanto sembra non poter operare in quelle fattispecie in cui siano state adottate o approvate dal Comune competente nuove previsioni di piano contrastanti con quelle originarie.

Rapporti con la proroga straordinaria del DL 18/2020

La proroga del Decreto Legge 76/2020 si sovrappone parzialmente a quella prevista dall’art. 103, comma 2 del Decreto Legge 18/2020 cd. “Cura Italia” che riguarda i permessi di costruire, le Scia, le segnalazioni certificate di agibilità, le autorizzazioni paesaggistiche e ambientali e in generale tutti gli atti di assenso comunque denominati in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020 e che consente una proroga di 90 giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza attualmente fissata al 31/07/2020 (con proroga quindi fino al 29/10/2020).

Considerato che la proroga del DL 18/2020 è di tipo “automatico” e non richiede comunicazione al Comune da parte dell’interessato, si riterrebbe che i permessi di costruire e le Scia che ricadono nell’ambito di operatività sia dell’art. 103 del DL 18/2020, sia dell’art. 10 del DL 76/2020 possano beneficiare di entrambe le proroghe con conseguente sommatoria dei periodi previsti.  

Rapporti con le proroghe disposte a livello regionale e comunale

Alcune Regioni, in virtù della competenza normativa in materia urbanistico-edilizia, hanno previsto proroghe straordinarie dei titoli abilitativi (oltreché sospensioni/differimenti dei termini di pagamento del contributo di costruzione) e pertanto occorre verificare il raccordo tra normativa regionale e statale.

In allegato:

• fac simile comunicazione al comune di proroga termini

Opere a scomputo: quando è possibile la compensazione fra oneri primari e secondari

In base all’art. 16 del Dpr 380/2001 “Testo Unico Edilizia”, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione (comma 1). In alternativa alla corresponsione della quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione, il titolare del permesso può obbligarsi – nel rispetto delle disposizioni del D.lgs. 50/2016 “Codice dei contratti pubblici” e secondo le modalità e le garanzie stabilite dal Comune – a realizzare tutte o parte delle opere di urbanizzazione (primaria e secondaria), i cui costi vengono scomputati dalla quota dovuta (comma 2). 

Nel caso in cui il privato si sia obbligato a realizzare a scomputo le opere di urbanizzazione, avviene di frequente che i costi sostenuti per le opere – ad esempio di urbanizzazione primaria - siano superiori agli oneri “tabellari” dovuti e pertanto si pone il problema se sia possibile “compensare” tali maggiori costi con gli oneri di altro tipo (ad esempio secondari) ovvero con il costo di costruzione. 

Compensazione fra oneri di urbanizzazione primari e secondari

Per quanto riguarda la possibilità di procedere alla compensazione fra oneri primari e secondari, occorre evidenziare prima di tutto che alcune normative regionali lo consentono espressamente (es. Delibera Ass. Legisl. 186/2018 ai sensi della LR 15/2013 dell’Emilia Romagna) o implicitamente (es. LR 89/1998 dell’Abruzzo vieta la sola compensazione tra oneri di urbanizzazione e costi di costruzione). Occorre inoltre verificare l’eventuale presenza di disposizioni su questo tema nell’ambito della normativa locale(es. regolamento edilizio ovvero regolamento specifico su opere a scomputo).

In ogni caso, la giurisprudenza amministrativa ha sempre accolto favorevolmente questa soluzione sulla base delle seguenti motivazioni:

a) l'art. 16, comma 2 del TUE, nel disciplinare lo scomputo, non opera alcuna distinzione tra opere di urbanizzazione primaria e opere di urbanizzazione secondaria, per cui in assenza di compensazione, si ha una indebita duplicazione degli oneri monetari posti a carico del soggetto che esegue l'intervento edilizio, con conseguente ingiustificato arricchimento a favore del Comune;

b) gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria hanno la stessa natura giuridica;

c) il carattere indivisibile dell'obbligazione di pagamento degli oneri di urbanizzazione.

Negli ultimi anni anche i giudici contabili, da sempre contrari alla prassi della compensazione fra diverse tipologie di oneri di urbanizzazione, hanno riconosciuto l’ammissibilità dello “scomputo globale ed indifferenziato” delle somme dovute per oneri urbanizzativi, a prescindere dalla tipologia delle opere realizzate dal soggetto attuatore, sulla base dell'uniformità — sotto il profilo finanziario — dell'utilizzo e della destinazione di questi proventi (vedi Corte dei Conti, Sez. di controllo della Lombardia, Delibera n. 154 del 14 maggio 2018).

Compensazione fra oneri di urbanizzazione e costo di costruzione 

Per quanto riguarda invece la possibilità di procedere alla compensazione con il costo di costruzione, si sottolinea che alcune leggi regionali vietano lo scomputo dal costo di costruzione (es. Abruzzo, Liguria) e la giurisprudenza amministrativa non è unanime sul punto. 

Il Consiglio di Stato, se in un primo momento (sez. IV, 28/11/2012, n. 6033) aveva affermato che l'indisponibilità dei costi di costruzione è nel senso che essi sono previsti e quantificati per legge, ma la forma del pagamento, con compensazione o meno, è rimessa all'accordo tra le parti,  ha ribadito da ultimo che (sez. IV, 31/12/2019, n. 8919) l’art. 16 del TUE se consente la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione mediante scomputo dei costi dalla quota degli oneri di urbanizzazione, non permette anche lo scomputo della quota relativa al costo di costruzione, trattandosi di debito di diritto pubblico che, in assenza di espressa deroga legislativa, può essere estinto solo mediante pagamento in forma monetaria. 

Sulla stessa posizione anche la Corte dei Conti, secondo la quale la possibilità di prevedere, in seno ad una convenzione urbanistica, l'assolvimento del costo di costruzione attraverso la realizzazione diretta di opere concordate con l'Amministrazione comunale non è previsto dalla legge e quindi contrasterebbe con il principio di legalità (vedi sempre Delibera della sezione di controllo della Lombardia n. 154/2018). 

Ciò nonostante, si segnala che la normativa regionale – grazie all’esigenza sempre più sentita di rendere diffusi ed economicamente sostenibili gli interventi di rigenerazione urbana – si sta aprendo, a determinate condizioni, alla compensazione dei maggiori costi delle opere di urbanizzazione anche con la quota del costo di costruzione. 

In Lombardia, infatti, la LR 18/2019 sul recupero e la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente– integrando l’art. 46 della LR 12/2005 sul governo del territorio – ha previsto che nelle convenzioni urbanistiche “Nel caso in cui la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale prevista in convenzione non sia correlata alla necessità di garantire il reperimento della dotazione di cui all'articolo 9 e l'approntamento delle opere e delle infrastrutture sia totalmente aggiuntivo rispetto al fabbisogno generato dalle funzioni in previsione, è ammessa la possibilità di dedurre gli importi di dette opere o attrezzature a compensazione del contributo afferente il costo di costruzione di cui all'articolo 48”.