Dal 6 febbraio u.s. è in vigore il nuovo codice della Protezione Civile, contenuto nel decreto legislativo n. 1 del 2 gennaio 2018.
Il decreto in questione è frutto dell’attuazione della delega conferita al Governo con la legge n. 30 del 2017, “per il riordino delle disposizioni legislative in materia di sistema nazionale della protezione civile, mediante l’adozione, entro nove mesi, uno o più decreti legislativi di ricognizione, riordino, coordinamento, modifica e integrazione delle disposizioni legislative vigenti che disciplinano il Servizio nazionale della protezione civile e le relative funzioni, in base ai princìpi di leale collaborazione e di sussidiarietà e nel rispetto dei princìpi e delle norme della Costituzione e dell’ordinamento dell’Unione europea”.
Le varie parti del codice, composto di 50 articoli complessivi, sono, infatti, dedicate ai vari aspetti in cui il sistema di protezione civile è articolato e dispiega la sua attività. La disciplina è divisa in 7 Capi, ossia:
· Capo I (artt. 1-6) – Finalità, attività e composizione del Servizio nazionale della protezione civile;
· Capo II (artt. 7-15) – Organizzazione del Servizio nazionale della protezione civile;
· Capo III (artt. 16-22) – Attività per la previsione e prevenzione dei rischi;
· Capo IV (artt. 23-30) – Gestione delle emergenze di rilievo nazionale;
· Capo V (artt. 31-43) – Partecipazione dei cittadini e volontariato organizzato di protezione civile;
· Capo VI (artt. 43-46) – Misure e strumenti organizzativi e finanziari per la realizzazione delle attività di protezione civile;
· Capo VII (artt. 47-50) – Norme transitorie, di coordinamento e finali.
Obiettivo del codice è, quindi, un complessivo riordino della materia, unitamente alla definizione ed al rafforzamento dell’azione del servizio nazionale di protezione civile, nonché dell’attività di tutti o soggetti coinvolti. A tal fine, vengono introdotte numerose novità rispetto alla legislazione precedente. Di seguito, quelle di maggiore interesse per il settore degli appalti pubblici.
– Definizione e finalità del Servizio nazionale della protezione civile – attività di protezione civile (artt. 1 e 2)
Il Servizio nazionale della protezione civile viene descritto dall’articolo 1 come sistema di pubblica utilità, che esercita la funzione di protezione civile costituita dall’insieme delle competenze e delle attività volte a tutelare la vita, l’integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo.
Di rilievo anche la definizione delle attività di protezione civile, che, ai sensi del comma 1 dell’articolo 2, sono quelle volte alla previsione, prevenzione e mitigazione dei rischi, gestione delle emergenze e loro superamento.
– Tipologia dei rischi di protezione civile (art. 16)
La norma in commento prevede che l’azione del Servizio di protezione civile si esplichi in relazione ai rischi sismico, vulcanico, da maremoto, idraulico, idrogeologico, da fenomeni meteorologici avversi, a deficit idrico e da incendi boschivi. Il campo di interventi può arrivare anche a ricomprendere i rischi chimico, nucleare, radiologico, tecnologico, industriale, da trasporti, ambientale, igienico-sanitario e da rientro incontrollato di oggetti e detriti spaziali.
La previsione di maggior rilievo è, però, quella in cui viene chiarito che “non rientrano nell’azione di protezione civile gli interventi e le opere per eventi programmati o programmabili in tempo utile che possono determinare criticità organizzative, in occasione dei quali le articolazioni territoriali delle componenti e strutture operative del Servizio nazionale possono assicurare il proprio supporto, limitatamente ad aspetti di natura organizzativa e di assistenza alla popolazione, su richiesta delle autorità di protezione civile competenti, anche ai fini dell’implementazione delle necessarie azioni in termini di tutela dei cittadini”.
La previsione in commento è attuativa di quanto previsto all’articolo 1, comma 2, lett. a), della legge di delega, il quale, a sua volta, è frutto dell’accoglimento delle osservazioni formulate da ANCE alle Commissioni Parlamentari in occasione dell’approvazione della suddetta legge.
In detta sede, ANCE ha infatti evidenziato il sempre maggiore ricorso a meccanismi derogatori o a commissari straordinari per fa commissari straordinari per far fronte a situazioni divenute “emergenziali” solo “a posteriori”, e cioè principalmente a causa dell’inerzia politico-amministrativa, rispetto ad eventi programmati da tempo.
Il principio inserito nel provvedimento, quindi, assume un’importanza determinante, in quanto rappresenta un valido contrasto alla strategia, emersa nell’esperienza passata, volta a ritardare l’affidamento di opere necessarie alla realizzazione di “grandi eventi”, per accedere a procedure straordinarie e derogatorie.
– Sistemi di allertamento (art. 17)
Il sistema di allertamento è articolato a livello statale e regionale, ed è costituito dagli strumenti, dai metodi e dalle modalità stabiliti per sviluppare e acquisire la conoscenza, le informazioni e le valutazioni, in tempo reale, relative, ove possibile, “al preannuncio in termini probabilistici, al monitoraggio e alla sorveglianza in tempo reale degli eventi e della conseguente evoluzione degli scenari di rischio” al fine di attivare il servizio ai vari livelli territoriali.
– Pianificazione di protezione civile (art. 18)
Il testo dell’art. 18 chiarisce che la pianificazione di protezione civile ai diversi livelli consiste nella attività di prevenzione non strutturale, basata sulle attività di previsione e, di identificazione degli scenari di rischio.
La novità della previsione consiste nel fatto che si prevede espressamente la partecipazione dei cittadini, singoli o associati, al processo di elaborazione della pianificazione di protezione civile, secondo forme e modalità individuate – con la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri per l’esercizio delle funzioni ed attività di protezione civile – che garantiscano la necessaria trasparenza.
– Gestione del le emergenze di rilievo nazionale (art. 23 e ss.)
Gli articoli dal 23 in poi disciplinano la gestione delle emergenze di livello nazionale, a partire dallo stato di mobilitazione e dalla deliberazione dello stato di emergenza, arrivando poi all’adozione delle ordinanze di protezione civile sia per l’attività emergenziale che per il ripristino della normalità.
Lo stato di mobilitazione (art. 23) viene disposto in occasione o in vista di eventi emergenziali (art. 7) che, per l’eccezionalità della situazione, possono manifestarsi con intensità tale da compromettere la vita, l’integrità fisica o beni di primaria importanza; in tal caso, il Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto da adottarsi su proposta del Capo del Dipartimento della protezione civile, su richiesta del Presidente della Regione o Provincia autonoma interessata che attesti il pieno dispiegamento delle risorse territoriali disponibili, dispone la mobilitazione straordinaria del Servizio nazionale a supporto dei sistemi regionali interessati. Lo stato di mobilitazione può sfociare nella successiva deliberazione dello stato di emergenza, ai sensi dell’art. 24, ovvero in un decreto di cessazione.
Con la deliberazione dello stato di emergenza (art. 24), il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio formulata anche su richiesta del Presidente della Regione o Provincia, o acquisitane l’intesa, delibera lo stato di emergenza fissandone la durata e l’estensione territoriale ed autorizzando l’emanazione delle ordinanze.
Tale delibera individua le prime azioni da intraprendere, nelle more della ricognizione dei fabbisogni effettivi.
La novità di quest’ultima previsione riguarda l’estensione dei limiti temporali dello stato di emergenza, che in luogo dei 6 mesi più 6, previsti dalla normativa precedente, non dovrà superare i 12 mesi prorogabili per non più di altri 12 mesi.
– Ordinanze di protezione civile (art. 25)
La norma in questione disciplina le ordinanze di protezione civile, emanate per il coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza, acquisita l’intesa delle Regioni e delle Province autonome territorialmente interessate.
Tali atti, adottati in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea, devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare, nonché essere espressamente motivati.
Tale previsione dev’essere letta in combinato con il comma 1, lett. h), della legge delega, che ha disposto l’adozione di “ […] disposizioni che individuino, a regime, anche sulla base di apposite norme speciali, specifiche modalità di intervento del Servizio nazionale della protezione civile per consentire l’effettività delle relative misure e stabilirne l’efficacia limitata alla durata della situazione di emergenza, in ragione della gravità dell’evento calamitoso, prevedendo trasparenti procedure di verifica successiva in relazione:
1) alle procedure di acquisizione di servizi, forniture e lavori, anche mediante strumenti di acquisto aperti ai quali possano accedere, in via preventiva, tutte le componenti e le strutture operative del Servizio nazionale della protezione civile. […]”.
La previsione, sebbene apprezzabile nei contenuti, non prevede, tuttavia, un espresso coordinamento con i contenuti del nuovo codice dei contratti, d.lgs. n. 50/2016, che, com’è noto, contiene una specifica disposizione in materia di “Procedure in caso di somma urgenza e di protezione civile” (art. 163).
Viene, poi, confermata la nomina del Commissari delegati per il coordinamento dell’attuazione delle ordinanze di protezione civile, così come la previsione di un sistema di monitoraggio e di ispezioni per la verifica dell’attuazione suddetta, con il rafforzamento offerto dal chiarimento secondo cui detto sistema deve garantire la continuità dell’azione di monitoraggio e la periodicità delle ispezioni.
– Ordinanze volte a favorire il rientro nell’ordinario a seguito di emergenze di rilievo nazionale (art. 26).
Viene previsto che, almeno trenta giorni prima della scadenza dello stato di emergenza di rilievo nazionale, venga adottata un’apposita ordinanza volta a favorire e regolare il proseguimento dell’esercizio delle funzioni commissariali in via ordinaria nel coordinamento degli interventi, conseguenti all’evento, pianificati e non ancora ultimati.
È chiarito, altresì, che, con detta ordinanza, possano essere altresì emanate, per la durata massima di sei mesi non prorogabile, e per i soli interventi connessi all’evento, disposizioni derogatorie, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea, in materia di affidamento di lavori pubblici e di acquisizione di beni e servizi nonché per la riduzione di termini analiticamente individuati e disposizioni finalizzate all’eventuale rimodulazione del piano degli interventi nei limiti delle risorse disponibili.
